近读钱穆先生的两部史书《国史大纲》和《中国历代政治制度沿革》，其中都讲到了地方政府。
西周以前，中国实行分封制，各级权力世袭，那时候无所谓地方政府。从春秋时代开始，一些诸侯国推行郡县制。郡县制的出现，就有了“现代意义”上的地方政府。它的完成，是在统一的秦朝。
秦始皇实行郡县制。当时在廷议时有人还是希望分封，秦始皇说：“天下共苦战斗不休，以有侯王，天下初定，又复立国，是树兵也。”于是分天下为41郡。郡县制的推行，结束了贵族世袭制度，从此官僚制成了天下治理的标准形式。
统一的秦朝存在的时间较短，汉代的地方政府是历史上比较有特色的。汉代的兴盛与它的地方政府的能干大有关系。汉代地方政府只有两级，郡与县，长官郡称太守，县称县令或县长。当时郡守的权力很大，太守与中央政府的九卿（相当于现在各部部长）都称二千石官，地位是平等的。九卿无权向太守发布命令，太守调到中央就是九卿，甚至可以直接成为三公，属中央政府的最高层。太守可以自辟官属，除了上缴国家很少的税收之外，地方财政可以自由支配。所谓有钱好办事，汉代地方事业蒸蒸日上。
从三国到隋，是中国历史上的战乱期，各级地方政府只有拚命奉迎朝来夕代的各姓王朝，没有机会进行自身建设。地方政府重新稳固是在唐朝。
唐代地方政府开始也只有两级：州与县。安史之乱后，又在州之上加了观察使一级，这样地方政府就变成了三级。而唐代地方政府最大的变化是它们不能再自己提拔与任命下属，所有有品级的官僚都要由吏部来任命，中央政府的权力相对扩大了。
到了宋代，地方政府事务开始趋于恶化。宋代地方政府也分三级，它的第一级是路。需要注意的是，它的路是4个特使而不是一个统一的政府，这4个特使分别掌管民、财、法、水利。这样，下面的府与县要分别奉承4个长官。宋代地方政府有一大变化，那就是它的主要责任由管理地方事务转向奉承中央的各种任务，这些任务当中主要又是收钱。这是由宋代的政治结构决定的。宋代惩于五代军阀拥权，所以它的立国理想是重文轻武；可是它的北方与西方又面临强敌，这使它不得不大量拥兵。对于各级官吏又特别优待。因此，宋代的财政支出非常庞大。在缺乏工商业支持财政的情况下，政府收入只能由各级地方政府来想办法。宋代的地方官整天想着的就是怎样完成上级下达的任务指标，根本没有心思去开展地方事业。
到了元代出现了行省制。“省”本是指衙门，像唐代中央政府里的三省（中书、尚书、门下），它本不是一级政府的名称，元代的所谓行省是行中书省的简称，从根本上说，它并不是一级政府而是中央的派出机构。中央的派出机构与一级政府并不是一回事。这是因为元代中央的中枢称中书省，相当于唐、宋的宰相处，元朝廷担心地方汉人的反抗，就从中书省派出一个分支机构临制地方，这个分支机构就叫行中书省，简称行省。行省的设置本身就名不正，言不顺，而且表达了中央对地方的不信任。并且元朝设行省带有军事目的，并不是按各地区社会的发展情况来设立行省，而是按战略目的来设置行省，这就使得这种设置更不合理。
明与清继承了元代不合理的地方政治制度没有加以改变，这使得地方事业的发展更受阻碍。明代地方政府设置继承元代，也分三级，全国分13个承宣布政使司——相当于元代的行省，下面两级是府与县。但是我们要注意，明代省级官员也是分立的，与承宣布政使并列的还有提刑按察使，都指挥使。布政使管行政，按察使管司法，指挥使管军事，类似于宋代四特使。这已使下级难以奉承，而明代的前两使又分别有派出机构，叫分司。例如，山东，有6个府——相当于6个地区，但有16个分司，无形当中就使地方政府变成了四级，使下面的府与县更难施展。从明代开始，地方政府是管官的官多，直接管民的官少。明代地方政府还有一个弊端，这与科举制有关。随着经济的发展，从唐代以后，读书人越来越多，科举考中的也越来越多，再加上其他途径进入官府的，从宋代开始，官场上已是人满为患，官府里已不再是因事设官，而是为人设官。明代又想办法增加官级级别，例如，根据收成情况把各县划分成上县与下县，从下县的县令再分派为上县的县令也算是一种提拔，实际级别根本没动。这样，官员流转加快，他们更没心思干好本职工作了。又从宋代开始，地方基本无财政可供支配。所有这些弊端都由清朝继承下来，又加上了清朝廷的刻意防猜。例如，清朝在明朝四级地方政府的基础上又加上了总督或巡抚一级。总督与巡抚正如元代的行省，像一级政府，实际上是中央派员监督下面。地方政府因此变成五级。总督与巡抚又多用满人，极少用汉人，所以清代的地方吏治是历代以来最坏的。
从钱穆先生对地方政府沿革的叙述来看，笔者认为有这么几点值得我们思考。一是，中央与地方权力的分配问题。在一个统一的政府里，中央与地方权力的分配决定国家的繁荣与地方的兴盛。怎么找到一个上下权力的平衡点很关键。从历史的发展来看，中央的权力在扩大，地方的权力在逐渐缩小，给地方发展带来一定困难。二是，地方政府中官僚层级过多，使得官员们疲于应付繁忙的公务与人际、官际关系，官员有才华也无从施展。三是，在汉代，地方政府还有些地方自治的意味，汉以后，权力全归中央，只是迫于管理技术不发达，县以下还不得不允许自治，但是政府也想尽办法侵夺农村的自治权力，使得县以下的农村与地方政府越来越疏离。如今，地方政府改革的必要性已渐成为共识，如何让这种改革走向一条合理之路，也许，传统地方政府的沿革能够提供一定的借鉴思路。（来源：学习日报）
